Charakter orzeczeń organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym

Biorąc pod uwagę, prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, orzeczenie odwoławcze powinno co do zasady przybierać charakter reformatoryjny, co oznacza uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II Instancji i wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jedynie na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest rozstrzygnięcie kasacyjne skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W praktyce organy odwoławcze nagminnie przekazują sprawy do ponownego rozpoznania, co powoduje znaczne obciążenie organów I instancji oraz wydłużenie postępowania administracyjnego. Zbyt częste wykorzystywanie decyzji kasacyjnych może spowodować, że dana sprawa kilkakrotnie wraca do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie sprawy administracyjnej. 1 Ponadto jak wskazuje orzecznictwo, organ II instancji nie może przy tym ograniczać się do samego zbadania zarzutów podnoszonych przez stronę w treści wniesionego odwołania, gdyż takie działanie będzie zdecydowanie niewystarczające w ramach obowiązku rozpatrzenia sprawy w całości. 2

Kompetencja organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 136 k.p.a. Swym zakresem obejmuje konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym chociażby zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadków. Nieprzeprowadzenie takiego postępowania w sytuacji, gdy braki można było usunąć na etapie postępowania odwoławczego i automatyczne wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, podstawowym celem postępowania przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, a odmowa zastosowania art. 136 k.p.a. powinna być przez organ uzasadniona w treści decyzji. 3

Ustawodawca w art. 138 § 2 k.p.a. ściśle reguluje sytuacje, w których może zostać podjęta decyzja kasacyjna. W tym zakresie nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, gdyż decyzje kasacyjne są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. 4 Innymi słowy, w przypadku, gdy organ zamierza wydać decyzję kasacyjną, zasadniczą sprawą pozostaje ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mimo dużej krytyki ze strony orzecznictwa i judykatury wobec nadużywania przez organy odwoławcze możliwości wydawania decyzji o charakterze kasatoryjnym, problem ten pozostaje nadal aktualny. Biorąc pod uwagę prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz zasadę szybkości postępowania, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawie, zasadą powinno być orzekanie przez organ odwoławczy co do meritum sprawy.